从业人员必须满足采购文件要求的项目服务人员数量吗？

案例回放

某政府信息化系统开发服务采购项目专门面向中小企业采购，公开招标。招标文件明确要求供应商需具备不少于20人的项目执行团队，要求岗位配备齐全、专业搭配合理，工作经验和能力充分满足本项目开发需求，确保项目能够高效、优质地完成，并提交满足该项要求的承诺函，且该项为实质性条款。

评审过程中，评审专家发现A供应商虽然承诺能够满足本项目团队人数要求，但其提交的中小企业声明函从业人员为18人，因此，该评审专家认为A供应商不能满足招标文件有关项目执行团队人员数量的要求，认定A供应商投标无效。随后，A供应商提出质疑，认为自己具备20人以上的项目执行团队，有能力履约，因对质疑答复不满，向财政部门提起投诉。财政部门调查发现A供应商提交了承诺函，表示能满足该项目采购需求，故认定投诉事项成立。

问题引出

1.招标文件能将项目执行团队人员数量作为实质性要求吗？

2.中小企业声明函从业人员数量必须满足招标文件要求的服务人员数量吗？

专家点评

问题一：对于将人员数量作为资格要求或评审因素，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十七条有明确规定，即采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润等规模条件作为资格要求或者评审因素。但本案例中，服务于本项目的开发团队人员不等同于供应商的从业人员，要求项目执行团队人员数量不属于对投标人从业人员的规模限定。

因此，实践中，采购人可以针对具体采购项目的需求对项目的执行团队人员提出数量要求。本案例中，招标文件要求供应商需具备不少于20人的项目执行团队且列为实质性要求，是出于对软件开发项目的技术需要和履约质量进行的考虑，该项目专业性较强，如开发团队无一定数量的人员很难完成开发任务，因此出于项目实际要求服务人数并不违规。

问题二：A供应商提供的中小企业声明函显示从业人员不足20人，可以依此来判断A供应商不满足项目执行团队人数要求吗？实际上，本案例中A供应商提交的中小企业声明函上的从业人员数量并不是影响其投标有效性的根本因素。

中小企业声明函的从业人员是指在本单位工作，并取得工资或其他形式劳动报酬的人员。依据《劳动工资统计报表制度》（2024年统计年报和2025年定期统计报表）规定，从业人员包括在岗员工、劳务派遣人员、退休返聘人员，以及兼职人员、非全日制人员和课余时间打工的在校大学生，但外包和实习人员不能计算在从业人员中。需要注意的是，中小企业声明函填报的数据是上一年度数据，上一年度的从业人员数量只能作为企业过往规模的参考，不能直接等同于投标时企业可用于项目执行的人员实力。所以，即使中小企业声明函中的从业人员数量与招标文件要求的项目执行人员数量存在差异，评审专家也不能仅以此判定供应商投标无效，而应综合考虑供应商执行项目时实际可调配的人员资源。

本案例中，只要供应商承诺执行本项目时，执行团队人数不少于20人，供应商投标就有效。虽然A供应商中小企业声明函填报的从业人员为18人，但该供应商已承诺能组成不少于20人的项目执行团队，且提交了承诺函。这种情况下，评审专家依据A供应商的中小企业声明函从业人员数量来判断其履约能力，是评审专家理解有误，因此，认定A供应商无效投标不合理。